III. JORNADAS. DICIEMBRE 2015
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01III JORNADAS DE LA ASOCIACIÓN DE INSPECTORES DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO, URBANISMO Y VIVIENDA
INSPECCIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA. LAS PARCELACIONES URBANÍSTICAS EN SUELO NO URBANIZABLE
SEVILLA, 9 Y 10 DE DICIEMBRE DE 2015.
EDIFICIO CAJASOL, PLAZA DE SAN FRANCISCO.
La Asociación de Inspectores de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía ha organizado durante los días 9 y 10 de Diciembre de 2015 las III Jornadas formativas de la Asociación. En esta edición la Junta Directiva de la Asociación ha invitado a la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística del Gobierno Gallego y a representantes de la Inspección Urbanística de la Comunidad Valenciana, con el fin de conocer in situ la actividad diaria que, en materia de disciplina urbanística, se lleva a cabo en los territorios gallegos y valencianos, así como poder intercambiar experiencias y opiniones tanto dentro como fuera de las Jornadas.
Durante los dos días en los que hemos celebrado las Jornadas formativas, hemos trabajado poniendo encima de la mesa cuestiones de actualidad y constante conflicto como la problemática que plantean las urbanizaciones y parcelaciones ilegales y los distintos mecanismos con los que cuentan las Comunidades Autónomas españolas, para reaccionar contra ellos. Al mismo tiempo, hemos analizado las ventajas y desventajas de las distintas regulaciones autonómicas.
La Asociación de Inspectores de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda de la Junta de Andalucía, ha puesto de manifiesto cómo estas iniciativas contribuyen a un mejor entendimiento de los problemas urbanísticos, al tiempo que permite importar ideas y regulaciones que otras Comunidades Autónomas ya tienen implantados.
Todos los participantes han destacado lo fructífero de nuestra iniciativa, al tiempo que se han comprometido a mantener y extender a otras Comunidades Autónomas estos encuentros con el fin de analizar cuestiones de actualidad urbanística, particularmente en materia de disciplina, que permitan la puesta en común de problemas diversos e incluso la valoración de posibles medidas legislativas tendentes a la protección de nuestro territorio.
A continuación se inserta un pequeño resumen del contenido de las ocho ponencias expuestas:
Primera Tarde.
“Afectación competencial autonómica en materia de ordenación del territorio y Urbanismo”.
D. Mariano López Benitez. Catedrático de Derecho Administrativo.
Por parte del Sr. Catedrático se realiza una interesante reflexión sobre el juicio de constitucionalidad que como párametro cuasi-constitucional realiza el art. 60 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, artículo que incluye como premisas previas e insoslayables; la pasividad municipal, la afectación al ejercicio autónomico de competencias y la cobertura económica de la actuación municipal exigida (“legal o presupuestariamente garantizada”).
En opinión del Sr. Catedrático de Derecho Administrativo, si bien el art. 60 de la Ley Basica se utiliza en la Sentencia del Tribunal Constitucional 154/2015, de 9 de Julio, como parámetro de constitucionalidad para permitir el ejercicio autonómico de la disciplina urbanística, al margen de los plazos que se establecen en los artículos declarados inconstitucionales, inferiores a los 30 días, el resto de las previsiones autonómicas no resultaban contrarias al ejercicio de la autonomía municipal constitucionalmente garantizada.
“El ejercicio autonómico de competencias en materia de Disciplina Urbanística en las distintas Comunidades Autónomas”
La exposición de esta materia se llevó a cabo por dos Inspectores de la Asociación;
1.- Nicanor García Arenas. Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda.
Por parte del Sr. Inspector se realiza una analítico estudio sobre las potestades de disciplina urbanística, su necesidad y su ejercicio, como parte integrante del elenco de competencias autonómicas para la protección de la legalidad urbanística.
Se analizó igualmente la concurrencia de competencias (perfectas e imperfectas) y las posibilidades legales de asunción por parte de las Comunidades Autónomas de dichas competencias (por subrogación, por sustitución, competencias directas, etc).
Se realiza un interesante repaso de la legislación existente en otras Comunidades Autónomas en cuanto al ejercicio autonómico de competencias y su disección entre Comunidades que acudían a la genérica remisión a lo establecido por la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, por un lado, o las que establecían plazos expresos de asunción de tales competencias tanto para las medidas cautelares de suspensión o paralización de obras como para las medidas completas de restablecimiento de la legalidad urbanística alterada.
Se realizan por el Inspector al finalizar su exposición tres propuestas fundamentales; la necesidad de coordinación entre el contenido del Registro de la Propiedad y el Catastro Inmobiliario, la necesidad de una mayor y pronta justicia cautelar y la necesidad del refuerzo de medios personales para un eficaz ejercicio de la disciplina urbanística autonómica.
2º.- Antonio Jesús Amador Blanco. Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda.
Durante esta segunda parte de la exposición se analizan gráficamente, las legislaciones de las 17 Comunidades Autónomas que conforman el territorio andaluz, llegándose por parte del Sr. Inspector a las siguientes conclusiones;
Primera; Reconocimiento generalizado de que tanto los Municipios como las Consejerías competentes de las Comunidades Autónomas ejercen competencias en materia de disciplina urbanística; Segunda.- Se extiende en ocho Leyes autonómicas la previsión expresa de competencias directas (sin requerimiento previo), por actuaciones en SNU que carecieran de algún tipo de autorización autonómica, frente a las competencias subsidiarias ante la inactividad municipal; Tercera:- Utilización indistinta de los términos competencia subsidiaria, por subrogación, por sustitución o por inactividad municipal, Cuarta.- Procedimentalmente, salvo en las Comunidades Autónomas de Murcia o Canarias, se establecen dos procedimientos independientes y separados para la restauración de la legalidad urbanística por un lado, y para la sanción de la infracción, por otro. Quinta.- La práctica totalidad de las Legislaciones autonómicas relacionan el carácter de la infracción (grave o muy grave) con la posibilidad de asumir de manera subsidiaria el ejercicio de competencias municipales. Sexta.- Existe homegeneidad en los tipos de suelos en los cuales no existe plazo de caducidad para el ejercicio del expediente PLU (zonas verdes, espacios libres, dotaciones públicas). Como novedades destacar Andalucía (determinaciones pertenecientes a la ordenación estructural) y Cantabria (obras realizadas en suelo rústico, de cualquier tipo, sin autorización).
Séptima y última: Analizadas las diecisiete Leyes autonómicas que rigen la disciplina urbanística en el Estado Español se consideró que la Legislación Andaluza “era”, salvo en las dos cuestiones de plazo citados, de las más garantes con el principio constitucional de autonomía local, asumiendo siempre de una manera subsidiaria y sólo en casos de inactividad municipal, el ejercicio de la disciplina urbanística.
“La función inspectora urbanística autonómica. Experiencias Gallega y Valenciana.“
Galicia.
D. José Antonio Cerdeira Pérez. Director de la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística de Galicia.
El Director General de la Agencia Gallega nos explicó a los presentes cómo, el ejercicio de la disciplina urbanística gallega se lleva a cabo a través de una Agencia, ente público de naturaleza consorcial y al cual se adhieren de manera voluntaria los Municipios gallegos que así lo soliciten. Actualmente se encuentran adheridos 64 de los 314 municipios gallegos.
La Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística Gallega cuenta actualmente con 15 Inspectores de carrera y un Cuerpo de Sub-Inspectores en cada una de las provincias gallegas. El personal funcionario actualmente existente en el Gobierno Gallega para el ejercicio de tales funciones supera los 100 funcionarios.
Su actividad diaria se encuentra planificada, mediante la figura del Plan de Inspección el cual se elabora y aprueba de una manera anual. Actualmente son objetivos preferentes del Plan del año 2015 la protección del Litoral y de aquellas infracciones que se produzcan en Municipios con colindancia en el camino de Santiago.
El Director de la Agencia nos sosprendíó gratamente a todos los presentes con la edición de unas estadísticas en las que se mostraban la cantidad de demoliciones y de autodemoliciones que se llevaban a cabo anualmente en el territorio gallego, en torno a las 150-160 cada año.
La Agencia Pública tenía un presupuesto propio, unos medios propios, y unos ingresos propios que se benefiaban del cobro de las sanciones urbanísticas impuestas, lo cual permitía un ejercicio ágil y eficaz de la disciplina urbanística gallega.
Su legislación urbanística actual se encuentra contenida en la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.
Valencia.
D. Oscar López Giménez. Jefe del Sercicio de Régimen Jurídico e Inspección Territorial de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Consellería de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio.
Su legislación urbanística actual se encuentra contenida en la Ley 5/2014, de 25 de Julio. de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, una Legislacíón que ha logrado aunar -según nos explicó el Sr. Jefe del Servicio- 4 leyes autónómicas y 2 reglamentos, uno de ellos de más de 600 artículos.
Su legislacíón, por su reciente vigencia, se encontraba perfectamente adaptada a las “exigencias“ impuestas por la Legislación Europea, si bien algunas de ellas no eran totalmente compartidas por el Ponente.
Destacó como notas relevantes de la misma el plazo de caducidad para el ejercicio de la potestad de restablecimiento así como de prescripción de las infracciones urbanísticas, 15 años, lo que la coloca en el lugar más alto de todas las legislaciones autonómicas existentes.
La legislación valenciana permitía el ejercicio directo autonómico -sin previo requerimiento- para la adopción de medidas de suspensión de obras, en aquellas actuaciones supeditadas a algún tipo de autorización urbanística autonómica.
En sede de restablecimiento de la legalidad urbanística la Comunidad Valenciana actuaría siempre por sustitución, cuando el municipio mostrara inactividad en el ejercicio de sus competencias y con remisión a lo dispuesto por la LRBRL. Por contra, en el ejercicio de la potestad sancionadora sí establece la Ley 5/2014, competencias autonómicas directas, en concurrencia con la administración muncipal, cuando se comentan infracciones graves o muy graves en terrenos clasificados como suelos no urbanizables.
Se nos explicó, por último, un régimen similar al AFO establecido en la Legislación Andaluza el cual se intentaba regularizar a través de un proceso denominado de “minimización de impactos ambientales en suelo no urbanizable“ cuyo cumplimiento efectivo permitiría la posterior concesión de la licencia de primera ocupación.
Primera Tarde
Segunda Tarde
“Análisis técnico de las parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. Incidencia Territorial, ambiental, social y económica”
La exposición de este análisis técnico se llevó a cabo por parte de dos Inspectores;
D. Manuel Alonso Lorenzo.
El Inspector, geógrafo de formación académica, nos explicó a los asistentes cómo los movimientos poblaciones que se encuentran en el origen de los asentamientos urbanísticos se debieron originariamente a unos desplazamientos en los que primaba, fundamentalmente, la proximidad al lugar de trabajo. Ejemplos gráficos justificaron sus explicaciones en industrias como la elaboración del Hormigón, cuyas plantas, originaron la creación de asentamientos en su entorno.
Se nos explicó cronológicamente el progresivo acercamientos a las ciudadades, durante la última década del siglo XX y el paso a la concepción del campo como un “gasto suntuario”, ya totalmente desvinculado de la primera necesidad de vivienda, y la importancia del “vehículo” para afianzar aun más esa concepción de la vivienda en el campo como una segunda residencia no habitable de manera continua.
El inspector nos expuso durante su intervención ejemplos graficos de división fragmentaria en algunos municipios sevillanos (Castilblanco de los Arroyos con más de 1200 edificios), e incluso de alteración en la orografía inicial del terreno, con ejemplos de parcelaciones en la Axarquía malageña y su evolución desde el año 1998 al 2006.
Los datos conclusivos no dejaron de sorprendernos; en torno a las 1200 parcelaciones urbanísticas ilegales en Andalucía, que ocupan unas 18.000 Hectáreas en suelo no urbanizable, en su generalidad destinado a un uso residencial.
Terminó su intervencion D. Manuel Alonso afirmando que sólo la falta actual de “cash” había permitido un verdadero freno al proceso parcelatorio en Andalucía, esperando que este frenazo -solo temporal- hubiera permitido a las Administraciones Públicas poder reflexionar sobre la situación urbanística creada y las herramientos legales con las que contamos para que el mismo no pueda llegar a repetirse en años venideros.
Dª. Maria Dolores Aguilera.
La Sra. Inspectora nos detalló la evolución conceptual del concepto de parcelación urbanística desde la Ley de 12 de Mayo de 1956 hasta la vigente Ley Urbanística Andaluza.
Nos describió gráficamente cómo en ocasiones la realidad catastral no se adecuaba totalmente a la realidad en el territorio.
Lo clave para distinguir una parcelación urbanística es se pueda inducir a la formación de un nuevo asentamiento. La importancia de los tiempos verbales “que pueda” inducir a la formación de un asentamiento, diferente al hecho de que lo haya ya inducido. Es fundamental la detección del temprana de la parcelación, del riesgo de inducción de un nuevo asentamiento, para poder luchar contra las parcelaciones urbanísticas.
La LOUA establece cuándo existe riesgo de inducción de un nuevo asentamiento en su artículo 52.6, recogiendose las medidas para evitar la formación de un nuevo asentamiento como una determinación de carácter estructural que tiene que contener el planeamiento urbanístico general (art. 10.1.A.h) de la LOUA).
La inspectora analizó la normativa de varios PGOUs, de distintas fechas, concluyendo que existe mucha hetereogeneidad en la regulación de las mismas y cómo el análisis del riesgo debe de hacerse, sin perjuicio de lo establecido en los PGOUs, teniendo presente lo establecido en la LOUA existe riesgo de inducción de un nuevo asentamiento cuando los actos de realización de segregaciones, edificaciones, construcciones, obras o instalaciones por si mismos o por su situación respecto de asentamientos residenciales o de otro tipo de usos de carácter urbanístico, sena susceptibles de generar demandas de infraestructuras o servicios colectivos, impropios de la naturaleza de esta clase de suelo (52.6 de la LOUA).
Hizo especial hincapié en una problemática clave para el ejercicio de la disciplina urbanística “el poder atajar las cosas a tiempo”, y la necesidad de utilizar exclusivamente, a veces, la LOUA para poder combatir estas parcelaciones urbanísticas, por el estado de redacción de muchos planeamientos generales vigentes.
Nos recordó a los asistentes la incidencia económica, ambiental y social que el proceso ilegal parcelatorio tiene inherente y el principio general que el mismo tiene consigo, que no es otro que la “patrimonialización de los derechos y sociabilidad de las cargas”.
“Analisis Jurídico de las Parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. Referencia a la modificación de la LOUA”.
D. Francisco Javier Ruiz Bursón. Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda.
Como colofón de las Jornadas, el Inspector de formación jurídica, nos detalló de manera brillante a todos los asistentes las luces y las sombras del Proyecto de Ley de reforma de la LOUA que actualmente, cuenta ya con la aprobación del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía y del Informe Favorable del Consejo Consultivo.
Dicho Proyecto suscita importantes novedades acerca de la disciplina urbanística en Andalucía y el régimen de la parcelaciones ilegales en suelo no urbanizable. En esta ponencia se examino en profundidad la figura de las parcelaciones urbanísticas, la experiencia de su persecución en distintas Comunidades Autónomas y, por último, la redacción del nuevo texto legal con un análisis crítico y sistemático de sus aciertos y ambigüedades.
El ponente, toreando siempre por la derecha, nos deleitó a todos, de nuevo, sobre una peculiar forma de exponer el derecho urbanístico positivo, aportando soluciones de lege ferenda a la redacción en trámite de la modificación de la LOUA.
En Sevilla, en el mes de Diciembre de 2015.
PONENCIAS
PRIMERA TARDE
“Afectación competencial autonómica en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo“
D. Mariano López Benítez. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba. Ponencia
“El ejercicio autonómico de competencias en materia de Disciplina Urbanística en las distintas Comunidades Autónomas ”
D. Antonio Jesús Amador Blanco - Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Ponencia
D. Nicanor García Arenas - Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Ponencia
“La función inspectora urbanística autonómica. Experiencias Gallega y Valenciana”
Galicia:
D. José Antonio Cerdeira Pérez- Director de la Agencia de Protección de la Legalidad Urbanística de Galicia. Ponencia
Valencia:
D. Óscar López Giménez- Jefe del Servicio de Régimen Jurídico e Inspección Territorial . Dirección General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. Conselleria de Vivienda, Obras Públicas y Vertebración del Territorio. Ponencia
SEGUNDA TARDE:
“Análisis técnico de las parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanizable. Incidencia territorial, ambiental, social y económica”
Dña. María Dolores Aguilera Molina- Inspectora de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Ponencia
D. Manuel Alonso Lorenzo - Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Ponencia
“Análisis Jurídico de las parcelaciones urbanísticas en suelo no urbanible. Referencia a la Modificación de la LOUA”
D. Francisco Javier Ruiz Bursón - Inspector de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Vivienda. Ponencia